Legalitas.Org

SUHARIYONO AR*

1.    Pendahuluan

Pembentukan peraturan perundang-undangan di daerah terkait dengan prosedur atau tata cara penyusunan rancangan peraturan perundang-undangan yang akan dibentuk tersebut. Setelah reformasi bergulir, penyusunan peraturan perundang-undangan tidak melulu terkait dengan prosedur, melainkan bagaimana substansi peraturan perundang-undangan tersebut mencerminkan pembaharuan hukum, terutama pembaharuan hukum di daerah, dalam menjalankan otonomi daerah.

Pembangunan hukum melalui pembentukan peraturan perundang-undangan, selain memperhatikan substansi hukum, juga harus memperhatikan kelembagaan hukum, dan budaya hukum serta dibarengi dengan penegakan hukum secara tegas, konsisten, dengan tetap menjunjung tinggi hak asasi manusia. Jika hal tersebut dipenuhi, maka peraturan perundang-undangan akan mampu mengaktualisasikan fungsi hukum sebagai sarana pembaharuan dan pembangunan serta instrumen penyelesaian masalah secara adil.

Teraktualisasinya fungsi hukum akan mewujudkan tegaknya wibawa hukum yang memperkukuh peran hukum dalam pembangunan untuk menjamin agenda pembangunan nasional (pembangunan di daerah) berjalan tertib, terarah, dan konsekuensi dari berbagai kebijakan dan langkah yang diambil dapat diprediksi berdasarkan pada asas kepastian hukum, kemanfaatan, dan keadilan.

Untuk mewujudkan hal di atas, pembentukan peraturan perundang-undangan sejak awal harus direncanakan terlebih dahulu secara matang melalui program penentuan skala prioritas, yang dikenal dengan program legislasi. Program legislasi merupakan instrumen perencanaan pembentukan peraturan perundang-undangan yang memuat skala prioritas program legislasi dengan jangka waktu tertentu yang disusun secara berencana, terpadu dan sistematis oleh DPRD  dan Pemerintah Daerah sesuai dengan perkembangan kebutuhan hukum masyarakat dalam rangka mewujudkan sistem hukum di daerah. Program legislasi merupakan pedoman dan pengendali penyusunan peraturan perundang-undangan yang mengikat lembaga yang berwenang membentuk peraturan perundang-undangan.

Pembentukan peraturan perundang-undangan yang disusun sesuai dengan program legislasi tidak saja akan menghasilkan peraturan perundang-undangan yang diperlukan untuk mendukung tugas umum pemerintahan dan pembangunan sesuai dengan amanat Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, tetapi juga untuk memenuhi kebutuhan hukum masyarakat sesuai dengan tuntutan reformasi dan kemajuan ilmu pengetahuan dan teknologi dewasa ini maupun di masa yang akan datang.

2.    Prolegnas (sebagai gambaran perbandingan)

Sebagaimana diketahui bahwa jumlah program legislasi yang diajukan, setiap tahun terus bertambah, padahal oleh Baleg dan Pemerintah telah ditetapkan sebanyak 284 RUU dalam Program Legislasi Nasional 2005-2009. Ternyata, perkembangan hukum dan kebutuhan hukum masyarakat berubah sesuai dengan perkembangan zaman itu sendiri. Pasal 17 ayat (3) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UU P3) menentukan bahwa “Dalam keadaan tertentu, Dewan Perwakilan Rakyat atau Presiden dapat mengajukan rancangan undang-undang di luar Program Legislasi Nasional (Prolegnas).”  Ketentuan ini kemudian digunakan oleh DPR-RI dan Pemerintah untuk mengembangkan keinginannya mengatur sesuatu dalam undang-undang di luar Prolegnas. Dari keinginan tersebut, ternyata membawa dampak yang sangat luas terhadap pencapaian atau target yang semula telah disepakati yang berakibat terbengkalainya Prolegnas itu sendiri.

Departemen Hukum dan HAM, yang mewakili Pemerintah dalam penyusunan Prolegnas, selalu menghadapi persoalan karena tidak dapat melarang atau membatasi prakarsa departemen/LPND dalam mengajukan usulan prolegnas baru, apalagi jika program yang diusulkan tersebut benar-benar penting dan perlu untuk melaksanakan penyelenggaraan negara dan kepemerintahan, misalnya, penyelenggaraan pemilu dan parpol serta keinginan untuk mengubah pengaturan mengenai Mahkamah Konstitusi, Komisi Yudisial, dan Mahkamah Agung.

 Posisi tawar terhadap pengajuan prolegnas baru merupakan salah satu persoalan tersendiri karena ternyata DPR-RI, melalui Balegnya, juga mengajukan usulan prolegnas baru di luar yang 284 RUU tersebut. Dengan demikian, makna Prolegnas 2005-2009 sebagai acuan instrumen perencanaan yang terpadu dan sistematis belum sepenuhnya mengikat. Jika Pasal 17 ayat (3) tersebut dibiarkan berkembang dan tanpa kendali, maka yang terjadi adalah munculnya inflasi jumlah RUU yang berakibat “lebih besar dari pasak”, terkait dengan kemampuan DPR-RI dan Pemerintah untuk menyelesaikan program tersebut. Pemerintah pada dasarnya menunggu diundang untuk membahas suatu RUU karena konsekuensi dari pergeseran kekuasaan pembentukan undang-undang berdasarkan UUD 1945 dan UU P3. Jadi, kemampuan DPR-RI lebih dipertaruhkan untuk menyelesaikan RUU, dibandingkan dengan Pemerintah.

 

3.    Prolegnas dan Tata Cara Pembentukan Peraturan Perundang-undangan

Sebagaimana telah kita ketahui bahwa prosedur penyusunan peraturan perundang-undangan, selain sebagian ditentukan dalam UU P3, secara rinci juga diatur dalam Peraturan Presiden Nomor 61 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional dan Peraturan Presiden Nomor 68 tentang Tata Cara Mempersiapkan RUU, Rperpu, RPP, dan Rpresiden.

Dalam Perpres 61 ditentukan bahwa penyusunan Prolegnas di lingkungan DPR-RI dikoordinasikan oleh Badan Legislasi sedangkan penyusunan Prolegnas di lingkungan Pemerintah dikoordinasikan oleh Menteri (Menteri Hukum dan HAM). Penyusunan Prolegnas di lingkungan DPR-RI dan Pemerintah dilakukan dengan memperhatikan konsepsi RUU yang meliputi:

a.    latar belakang dan tujuan penyusunan;

b.    sasaran yang akan diwujudkan;

c.    pokok-pokok pikiran, lingkup atau objek yang akan diatur; dan

d.    jangkauan dan arah pengaturan.

Terkait dengan penyusunan Prolegnas di lingkungan Pemerintah, Menteri meminta kepada menteri lain dan pimpinan LPND mengenai perencanaan pembentukan RUU di lingkungan instansinya masing-masing sesuai dengan lingkup bidang tugas dan tanggung jawabnya. Penyampaian perencanaan pembentukan RUU disertai dengan pokok materi yang akan diatur serta keterkaitannya dengan peraturan perundang-undangan lainnya. Dalam hal menteri lain atau pimpinan LPND telah menyusun naskah akademis, maka naskah akademis tersebut wajib disertakan dalam penyampaian  perencanaan pembentukan RUU.

Setelah RUU disampaikan, Menteri melakukan pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi RUU dengan penyusun perencanaan (pemrakarsa) dan bersama-sama dengan menteri lain dan pimpinan LPND yang terkait dengan substansi RUU. Upaya pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi RUU diarahkan pada perwujudan keselarasan konsepsi tersebut dengan:

a.    falsafah negara;

b.    tujuan nasional berikut aspirasi yang melingkupinya;

c.    UUD Negara RI Tahun 1945;

d.    undang-undang lain yang telah ada berikut segala peraturan pelaksanaannya; dan

e.    kebijakan lainnya yang terkait dengan bidang yang diatur dengan RUU tersebut.

Upaya pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi RUU dilaksanakan melalui forum konsultasi yang dikoordinasikan oleh Menteri. Dalam hal konsepsi RUU terebut disertai dengan naskah akademis, maka naskah akademis dijadikan bahan pembahasan dalam forum konsultasi. Dalam forum konsultasi tersebut, dapat diundang para ahli dari lingkungan perguruan tinggi dan organisasi di bidang sosial, politik, profesi, atau kemasyarakatan lainnya sesuai dengan kebutuhan.

Konsepsi RUU yang telah memperoleh pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi, oleh Menteri wajib dimintakan persetujuan terlebih dahulu kepada Presiden sebagai Prolegnas yang disusun di lingkungan Pemerintah sebelum dikoordinasikan dengan DPR-RI.

Dalam hal Presiden memandang perlu untuk mendapatkan kejelasan lebih lanjut atas dan/atau memberikan arahan terhadap konsepsi RUU, Presiden menugaskan Menteri untuk mengkoordinasikan kembali konsepsi RUU dengan penyusun perencanaan dengan menteri lain atau pimpinan LPND yang terkait. Hasil koordinasi tersebut oleh Menteri dilaporkan kepada Presiden. Hasil penyusunan Prolegnas di lingkungan Pemerintah, oleh Menteri dikoordinasikan dengan DPR-RI melalui Badan Legislasi dalam rangka sinkronisasi dan harmonisasi Prolegnas.

Setelah melakukan koordinasi dengan DPR-RI, Menteri mengkonsultasikan dahulu masing-masing konsepsi RUU yang dihasilkan oleh DPR-RI kepada menteri lain atau pimpinan LPND sesuai dengan lingkup bidang tugas dan tanggung jawabnya dengan masalah yang akan diatur dalam RUU. Konsultasi tersebut dilaksanakan dalam rangka pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi RU, termasuk kesiapan dalam pembentukannya. Pelaksanaan pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi RUU tersebut dilakukan dengan tetap memperhatikan keselarasan konsepsi di atas.

Hasil penyusunan Prolegnas di lingkungan DPR-RI dan konsultasi dalam rangka pengharmonisasian, pembulatan, dan pemantapan konsepsi RUU, oleh Menteri dimintakan persetujuan terlebih dahulu kepada Presiden sebelum dikoordinasikan kembali dengan DPR-RI.

Setelah dilakukan perencanaan melalui Prolegnas, di lingkungan Pemerintah, telah diatur mengenai tata cara mempersiapkan RUU yang telah ditentukan dalam Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan RUU, Rperpu, RPP, dan Rperpres (Perpres 68).

Dalam Perpres 68 ditentukan bahwa penyusunan RUU dilakukan pemrakarsa berdasarkan Prolegnas. Penyusunan RUU yang didasarkan pada Prolegnas tidak memerlukan persetujuan izin prakarsa dari Presiden. Pemrakarsa melaporkan penyiapan dan penyusunan RUU kepada Presiden secara berkala.

Dalam keadaan tertentu, pemrakarsa dapat menyusun RUU di luar Prolegnas setelah terlebih dahulu mengajukan permohonan izin prakarsa kepada Presiden, dengan disertai penjelasan mengenai konsepsi pengaturan RUU yang meliputi:

a.    urgensi dan tujuan penyusunan;

b.    sasaran yang ingin diwujudkan;

c.    pokok pikiran, lingkup, atau objek yang akan diatur; dan

d.    jangkauan serta arah pengaturan.

 Keadaan tertentu di atas adalah:

a.    menetapkan Perpu menjadi UU;

b.    meratifikasi konvensi atau perjanjian internasional;

c.    mengatasi keadaan luar biasa, keadaan konflik, atau bencana alam;

d.    keadaan tertentu lainnya yang memastikan adanya urgensi nasional atas suatu RUU yang dapat disetujui bersama oleh Baleg dan Menteri.

Dengan adanya ketentuan di atas, keinginan DPR-RI dan Pemerintah untuk meratifikasi konvensi atau penjanjian internasional setiap saat bisa dilakukan. Dalam proses pembahasan (baik antardep maupun di DPR) lebih mudah dibandingkan dengan penyusunan RUU biasa karena substansinya hanya 2 pasal dan rata-rata 3 x pertemuan sudah dapat diselesaikan.

Dalam mempersiapkan RUU, sebagaimana dilakukan selama ini, pengaturan dalam Perpres 68 ditentukan mengenai pembentukan panitia antadepartemen dan pemrakarsa dapat mempersiapkan naskah akademisnya terlebih dahulu. Dalam rapat antardepartemen, pemrakarsa dapat mengundang pakar baik dari perguruan tinggi maupun pihak lainnya. Setelah RUU selesai dibahas, pemrakarsa diberikan kesempatan untuk mengadakan sosialiasi kepada masyarakat (sebagai asas keterbukaan) untuk mendapatkan masukan atas substansi RUU.

Namun sayangnya, prosedur di atas, dalam praktiknya tidak dijalankan sebagaimana mestinya, baik oleh Pemerintah maupun oleh DPR-RI. Hal inilah yang mengakibatkan penyusunan RUU tidak optimal. Jumlah yang 284 tersebut, jika ditelaah, ada beberapa yang hanya sekadar dicantumkan judulnya saja, padahal naskah akademiknya dan substansi RUU sendiri belum dipersiapkan. Dengan demikian, alasan mengapa RUU perlu disusun, sering tidak mampu dijawab oleh pemrakarsa.

 

4.    Naskah Akademik

Naskah akademik (NA) adalah naskah yang dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah mengenai konsepsi yang berisi latar belakang, tujuan penyusunan, sasaran yang ingin diwujudkan dan lingkup, jangkauan, objek, atau arah pengaturan RUU (Pasal 1 Perpres Nomor 68 Tahun 2005). Perlu tidaknya NA dalam Perpres tersebut merupakan pilihan bagi Pemerintah untuk menyediakan, sedangkan bagi DPR-RI melalui Tata Tertibnya, penyediaan NA diwajibkan dalam setiap penyusunan RUU. Secara tidak langsung, kewajiban tersebut berimbas bagi Pemerintah untuk selalu menyediakan. Jika Pemerintah tidak menyediakan, kemungkinan besar RUU yang diajukan tidak dapat masuk dalam Prolegnas sebagai daftar prioritas.

Mengapa NA dianggap penting untuk dijadikan landasan penyusunan suatu RUU? Sesuai dengan definisi di atas, setidak-tidaknya suatu RUU dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah  mengenai konsepsi yang berisi latar belakang, tujuan penyusunan, sasaran yang ingin diwujudkan dan lingkup, jangkauan, objek, atau arah pengaturan.

 NA dalam proses penyusunan suatu RUU (juga Raperda) merupakan potret atau peta tentang berbagai hal atau permasalahan yang ingin dipecahkan melalui undang-undang yang akan dibentuk dan disahkan. Makna yang sering dikemukakan oleh pembentuk undang-undang bahwa dalam pertimbangan RUU/Raperda selalu dicantumkan segi filosofis, sosiologis, dan yuridis, mengingatkan kepada kita semua betapa segi tersebut penting karena terkait dengan konstatasi fakta yang ada dan bagaimana fakta tersebut dapat dipecahkan melalui cara-cara yang filosofis dan yuridis.

Dengan NA, fakta yang dianggap bermasalah dipecahkan secara bersama oleh Pemerintah (Pemda) dan DPR-RI (DPRD), tanpa mementingkan golongan atau kepentingan individu. Jika NA selalu mendasarkan pada urgensi dan tujuan penyusunan, sasaran yang ingin diwujudkan, pokok pikiran, lingkup, atau objek yang akan diatur, serta jangkauan serta arah pengaturan yang memang dikehendaki oleh masyarakat, maka proses bottom up yang selama ini diinginkan oleh masyarakat, akan terwujud. Jika suatu RUU/Raperda yang dihasilkan melalui proses bottom up, diharapkan undang-undang yang dihasilkan akan berlaku sesuai dengan kehendak rakyat dan berlakunya langgeng.

 

5.    Panitia Legislasi di Daerah

Hubungan antarinstansi dalam penyelenggaraan Prolegda selama ini dilakukan bekerja sama dengan Biro Hukum Pemerintahan Provinsi, Sekretariat DPRD, perguruan tinggi, dan seluruh Bagian Hukum Pemerintahan Kabupaten/Kota. Pertanyaan yang timbul di daerah adalah bahwa pedoman untuk penyusunan dan pengelolaan Prolegda yang didasarkan pada UU P3, sampai saat ini belum ada sehingga penyelenggaraannya masih mendasarkan pada pedoman yang lama. Dengan demikian, untuk tahun 2007 ini, Prolegda diselenggarakan dengan tidak mengacu pada UU P3.

Di dalam UU P3 ditentukan bahwa:

Pasal  15

(1)  Perencanaan penyusunan Undang-Undang dilakukan dalam suatu Program Legislasi Nasional.

(2)  Perencanaan penyusunan Peraturan Daerah dilakukan dalam suatu Program Legislasi Daerah.

     

Pasal 16

(1)  Penyusunan Program Legislasi Nasional antara  Dewan Perwakilan Rakyat dan Pemerintah dikoordinasikan oleh Dewan Perwakilan Rakyat melalui alat kelengkapan Dewan Perwakilan Rakyat yang khusus menangani bidang legislasi.

(2)  Penyusunan Program Legislasi Nasional di lingkungan Dewan Perwakilan Rakyat dikoordinasikan oleh alat kelengkapan Dewan Perwakilan Rakyat yang khusus menangani bidang legislasi.

(3)  Penyusunan Program Legislasi Nasional di lingkungan Pemerintah dikoordinasikan oleh menteri yang tugas dan tanggung jawabnya meliputi bidang peraturan perundang-undangan.

(4)   Ketentuan lebih lanjut mengenai tata cara penyusunan dan pengelolaan Program Legislasi  Nasional sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diatur dengan Peraturan Presiden.

 

Pasal 15 ayat (2) di atas, prolegda tidak secara jelas akan diatur pada instrumen hukum apa, sedangkan untuk Prolegnas, secara jelas diatur dalam instrumen hukum Peraturan Presiden [Pasal 16 ayat (4)]. Mengenai tata cara penyusunan dan pengelolaannya telah diatur Peraturan Presiden Nomor 61 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional. Diharapkan untuk Prolegda, nantinya dapat diatur atau dititipkan dalam Peraturan Presiden tersendiri yang mengatur mengenai tata cara pembentukan perda (perintah UU P3) yang sampai sekarang macet  karena belum ada tanda-tanda untuk ditetapkan.

Pada dasarnya, pengaturan mengenai prolegda telah diamanatkan oleh berbagai undang-undang, yakni Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD.Pasal 39 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 menentukan bahwa “Ketentuan tentang DPRD sepanjang tidak diatur dalam Undang-Undang ini berlaku ketentuan Undang-Undang tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, dan DPRD. Pasal 89 Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003 menentukan bahwa alat kelengkapan DPRD Provinsi dan Kabupaten/Kota, antara lain,  alat kelengkapan lain yang diperlukan yakni panitia legislasi. Dengan demikian, mutatis mutandis, ketentuan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2003 berlaku juga bagi pengaturan panitia legislasi yang tidak diatur secara jelas dalam  Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Pasal 46 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 menentukan bahwa alat kelengkapan DPRD, salah satunya adalah alat kelengkapan lain yang diperlukan. Di dalam penjelasan pasal tidak dijelaskan mengenai “alat kelengkapan lain” tersebut. Ayat (2) pasal tersebut menentukan bahwa “Pembentukan, susunan, tugas, dan wewenang alat kelengkapan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diatur dalam Peraturan Tata Tertib DPRD dengan berpedoman pada peraturan perundang-undangan. Pasal 141 menentukan bahwa Rancangan Perda disampaikan oleh anggota, komisi, gabungan komisi, atau alat kelengkapan DPRD yang khusus menangani bidang legislasi. Di dalam penjelasan tidak dijelaskan apakah “bidang legislasi” tersebut sama dengan panitia legislasi. Pasal 28 ayat (1) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 menentukan bahwa Rancangan Perda dapat disampaikan oleh anggota, komisi, gabungan komisi, atau alat kelengkapan khusus yang menangani legislasi dewan perwakilan rakyat daerah. Dalam penjelasan pasal tidak dijelaskan mengenai “alat kelengkapan khusus yang menangani legislasi”. Dalam ayat (2) ditentukan bahwa ketentuan mengenai tata cara mempersiapkan raperda diatur dalam Peraturan Tata Tertib DPRD.

Jadi, untuk sementara, mengenai alat kelengkapan tersebut digantungkan pada DPRD untuk mengatur dalam Tatibnya masing-masing dan diharapkan di dalamnya mengatur mengenai panitia legislasi dalam rangka menerjemahkan makna “bidang legislasi” sebagaimana ditentukan dalam Pasal 141.

6.    Peran Kanwil Dephukham

Dalam mengaktualisasikan fungsi hukum, Kantor Wilayah Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia (Kanwil Dephukham) dalam melaksanakan tugas dan fungsinya dapat atau selalu melakukan kerja sama, baik dengan instansi vertikal (pusat) maupun dengan instansi horizontal di daerah, di samping juga menyiapkan sumber daya manusianya yang profesional, dan kecukupan dana. Mekanisme kerja sama didasarkan pada pola perencanaan sesuai dengan tugas fungsi Kanwil Dephukham dan pola kebutuhan atau insidentil.

Pola perencanaan biasanya didasarkan pada tugas dan fungsi Kanwil Dephukham, baik melalui anggaran rutin maupun nonrutin. Mekanisme kerja sama dengan instansi di daerah, didasarkan pada pembentukan tim atau panitia yang dibentuk dengan Keputusan  Kepala Kanwil Dephukham.

Mekanisme kerja dengan pola kebutuhan (insidentil) selama ini, Kanwil Dephukham biasanya bersifat pasif, yakni, sebagai instansi yang diundang atau disertakan untuk memberikan masukan atau instansi yang membantu penyelenggaraan kegiatan tertentu terkait dengan bidang hukum, baik yang diselenggarakan oleh instansi vertikal (pusat) maupun instansi horizontal (daerah), misalnya penyelenggaraan seminar, lokakarya, sosialisasi, penyuluhan hukum, dll.

Terkait dengan peran yang strategis dan fungsi Kanwil Dephukham, beberapa permasalahan yang perlu dibahas berkenaan dengan mekanisme kerja sama antarinstansi adalah mengenai penyelenggaraan pengkoordinasian program legislasi daerah Mekanisme kerja sama terkait dengan pengkoordinasian Prolegda, termasuk peran Kanwil Dephukham dalam Prolegda, sampai saat ini belum ditetapkan adanya pedoman atau aturan penyelenggaraannya. Di dalam Peraturan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia Nomor M-01.PR.07.10 Tahun 2005 tentang Organisasi dan Tata Kerja Kanwil Dephukham ditentukan bahwa Kantor Wilayah menyelenggarakan fungsi pengkoordinasian legislasi daerah sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Pengkoordinasian tersebut dilaksanakan oleh Divisi Pelayanan Hukum dan HAM. Namun demikian, Peraturan Menteri tersebut tidak mengatur secara rinci bagaimana penyelenggaraan pengkoordinasian Prolegda dilaksanakan.

Sebelum berlakunya Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UU P3), pengkoordinasian Prolegda didasarkan pada Pedoman Kegiatan Prolegda yang dikeluarkan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN) (2001). Pedoman tersebut sudah barang tentu tidak relevan lagi dengan perkembangan hukum yang ada, terutama terbentuknya UU P3, Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, Peraturan Presiden Nomor 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional Peraturan Presiden Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara Pembentukan UU, PP, dan Perpres,dan Peraturan Menteri Hukum dan Hak Asasi Manusia Nomor M-01.PR.07.10 Tahun 2005 tentang Organisasi dan Tata Kerja Kanwil Dephukham (Orta).

Pedoman Kegiatan tersebut (Pedoman BPHN) mengarahkan bahwa maksud dilakukannya penyusunan Prolegda oleh Kanwil Dephukham adalah:

a.    menginventarisasi Prolegda yang berasal dari pemerintah daerah, dalam hal ini dinas-dinas dan instansi di tingkat daerah provinsi yang dapat dan berhak mengajukan inisiatif perda;

b.    menganalisis dan mengevaluasi penentuan skala prioritas dan substansi Prolegda yang akan segera dibahas di DPRD;

c.    melakukan pemantauan agar penyusunan Prolegda tidak bertentangan dengan ketentuan-ketentuan yang lebih tinggi.

Tujuan yang hendak dicapai adalah terciptanya keterpaduan dan keharmonisan dalam penyusunan rencana pembentukan peraturan perundang-undangan yang tertuang dalam Prolegda.

Dalam kenyataannya, Pedoman tersebut belum dilaksanakan seluruhnya sesuai dengan arahan yang diinginkan oleh Kepala BPHN. Hal ini dikarenakan instrumen hukum Pedoman tersebut yang kurang kuat. Di beberapa daerah provinsi, Pedoman Kegiatan tersebut baru dilaksanakan sebatas kegiatan menginventarisasi Prolegda yang berasal dari pemerintah daerah. Bagaimana menerapkan urutan prioritas dan menelaah mengenai materi Raperda agar tidak bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi, belum dilaksanakan secara menyeluruh.

Di tingkat pemerintah daerah, berdasarkan Pasal 140 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 menentukan bahwa ”Tata cara mempersiapkan rancangan Perda yang berasal dari Gubernur atau Bupati/Walikota diatur dengan Peraturan Presiden. Kunci permasalahan pada dasarnya terletak pada belum ditetapkannya Peraturan Presiden tersebut. Mengapa? Karena Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 juga mengamanatkan hal yang sama. Pasal  27 menentukan bahwa ”Ketentuan mengenai tata cara mempersiapkan rancangan perda yang berasal dari gubernur atau bupati/walikota diatur dengan Peraturan Presiden.” Jadi, ada dua menteri yang mempersiapkan rancangan Peraturan Presiden tersebut  yakni Menteri Hukum dan HAM dan Menteri Dalam Negeri yang keduanya mungkin mempunyai kepentingan yang berbeda.

7.    Proses Harmonisasi

Sebagaimana dikemukakan di atas bahwa Pemerintah sering kali tidak dapat menolak departemen/LPND untuk menyusun RUU yang kemudian dimintakan untuk diharmonisasi di Departemen Hukum dan HAM, walaupun RUU yang diajukan tersebut tidak termasuk dalam Prolegnas. Sebaliknya, beberapa RUU yang telah masuk dalam Prolegnas, pemrakarsa sering mengalami kesulitan untuk membentuknya karena NA belum dipersiapkan sebelumnya.

Kesulitan lain yang dihadapi oleh Departemen Hukum dan HAM adalah masih adanya egoisme sektoral dari instansi pemrakarsa terkait dengan pengaturan kewenangan yang dimilikinya. Yang lebih sulit lagi adalah apabila RUU tersebut merupakan inisiatif DPR yang di dalamnya mengatur banyak kepentingan yang tumpang tindih dengan kewenangan lainnya. Dengan demikian, harmonisasi dilakukan pada saat pembahasan yang sebelumnya dipersiapkan dalam daftar inventarisasi masalah (DIM).

Dari pengalaman di atas, untuk tidak menimbulkan polemik dalam tingkat pembahasan, proses harmonisasi seharusnya dilakukan sejak NA dibuat sampai di tingkat penyusunan peraturan, baik dilakukan oleh Pemerintah maupun oleh DPR-RI. Sering didengar bahwa sewaktu DPR-RI membahas RUU dengan Pemerintah, muncul RUU tandingan yang berasal dari luar dengan mengatasnamakan kepentingan tertentu.

Di tingkat daerah, rambu-rambu penghamornisan Raperda sebagian telah ditentukan dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Pasal 136  Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 menentukan bahwa Perda dibentuk dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah provinsi/kabupaten/kota dan tugas pembantuan. Di samping itu, Perda merupakan penjabaran lebih lanjut dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dengan memperhatikan ciri khas masing-masing daerah. Yang terpenting adalah bahwa perda dilarang bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

Pasal 136 di atas merupakan peletak dasar perlunya harmonisasi setiap Raperda. Pemerintah daerah dan DPRD bersama-sama melakukan harmonisasi mengenai perda yang akan dibentuk, untuk menghindari adanya perda yang diuji materinya oleh pemerintah berdasarkan Pasal 145 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004.

Selain ketentuan Pasal 136, hal yang perlu dijadikan dasar pengharmonisan adalah Pasal 137 dan Pasal 138 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Ketentuan yang sama juga diatur dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004. Pasal 5 UU P3 menentukan bahwa “dalam membentuk peraturan perundang-undangan harus berdasarkan pada asas   pembentukan   peraturan perundang-undangan yang baik yang meliputi :

a)    kejelasan tujuan (setiap pembentukan peraturan perundang-undangan harus mempunyai tujuan yang jelas yang hendak dicapai);

b)    kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat (setiap jenis peraturan perundang-undangan harus dibuat oleh lembaga/pejabat pembentuk peraturan perundang-undangan yang berwenang. Peraturan perundang-undangan tersebut dapat dibatalkan atau batal demi hukum, apabila dibuat oleh lembaga/pejabat yang tidak berwenang);

c)    kesesuaian antara jenis dan materi muatan (dalam pembentukan peraturan perundang-undangan harus benar-benar memperhatikan materi muatan yang tepat dengan jenis peraturan perundang-undangannya);

d)    dapat dilaksanakan (setiap pembentukan peraturan perundang-undangan harus memperhitungkan efektifitas Peraturan Perundang-undangan tersebut di dalam masyarakat, baik secara filosofis, yuridis, maupun sosiologis);

e)    kedayagunaan dan kehasilgunaan (setiap peraturan perundang-undangan dibuat karena memang benar-benar dibutuhkan dan bermanfaat dalam mengatur kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara);

f)     kejelasan rumusan (setiap peraturan perundang-undangan harus memenuhi persyaratan teknis penyusunan peraturan perundang-undangan, sistematika, dan pilihan kata atau terminologi, serta bahasa hukumnya jelas dan mudah dimengerti, sehingga tidak menimbulkan berbagai macam interpretasi dalam pelaksanaannya); dan

g)    keterbukaan (dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan mulai dari perencanaan, persiapan, penyusunan, dan pembahasan bersifat transparan dan terbuka. Dengan demikian seluruh lapisan masyarakat mempunyai kesempatan yang seluas-luasnya untuk memberikan masukan dalam proses pembuatan peraturan perundang-undangan).

Asas-asas tersebut merupakan dasar berpijak bagi perancang peraturan perundang-undangan dan penentu kebijakan dalam membentuk peraturan perundang-undangan. Semua asas di atas, harus terpateri dalam diri perancang dan penentu kebijakan yang akan membentuk peraturan perundang-undangan yang biasanya diwujudkan dalam bentuk-bentuk pertanyaan dalam setiap langkah yang ditempuh. Misalnya, apakah pentingnya membentuk peraturan ini? Tujuannya apa? Apakah bermanfaat bagi kemaslahatan masyarakat? Tidakkah instrumen lain, selain peraturan, sudah cukup? Dalam menyusun substansi yang diinginkan oleh penentu kebijakan, perancang harus selalu bertanya, apakah rumusan tersebut sudah jelas dan tidak menimbulkan penafsiran?

Pada setiap pasal atau norma yang ditentukan dalam materi yang diatur, perancang harus mengolah dalam pikirannya apakah seluruh substansi tersebut telah mengandung asas materi muatan sebagaimana ditentukan dalam Pasal 6 UU P3 yakni asas:

a.    pengayoman (materi muatan peraturan perundang-undangan harus berfungsi memberikan perlindungan dalam rangka menciptakan ketentraman masyarakat);

b.    kemanusiaan (materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan perlindungan dan penghormatan hak-hak asasi manusia serta harkat dan martabat setiap warga negara dan penduduk Indonesia secara proporsional);

c.    kebangsaan (materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan sifat dan watak bangsa Indonesia yang pluralistik (kebhinnekaan) dengan tetap menjaga prinsip negara kesatuan Republik Indonesia);

d.    kekeluargaan (materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan musyawarah untuk mencapai mufakat dalam setiap pengambilan keputusan;

e.     kenusantaraan (materi muatan peraturan perundang-undangan senantiasa memperhatikan kepentingan seluruh wilayah Indonesia dan materi muatan peraturan perundang-undangan yang dibuat di daerah merupakan bagian dari sistem hukum nasional yang berdasarkan Pancasila);

f.     bhinneka tunggal ika (materi muatan peraturan perundang-undangan harus memperhatikan keragaman penduduk, agama, suku dan golongan, kondisi khusus daerah, dan budaya khususnya yang menyangkut masalah-masalah sensitif dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara);

g.    keadilan (materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan keadilan secara proporsional bagi setiap warga negara tanpa kecuali);

h.    kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan (materi muatan peraturan perundang-undangan tidak boleh berisi hal-hal yang bersifat membedakan berdasarkan latar belakang, antara lain, agama, suku, ras, golongan, gender, atau status sosial);

i.      ketertiban dan kepastian hukum (materi muatan peraturan perundang-undangan harus dapat menimbulkan ketertiban dalam masyarakat melalui jaminan adanya kepastian hukum); dan/atau

j.       keseimbangan, keserasian, dan keselarasan (materi muatan peraturan perundang-undangan harus mencerminkan keseimbangan, keserasian, dan keselarasan, antara kepentingan individu dan masyarakat dengan kepentingan bangsa dan negara).

8.    Penutup

Keberadaan panitia legislasi di daerah, terutama di lingkungan pemerintah daerah,  sebaiknya dilakukan secara bersama-sama antara Departemen Dalam Negeri dan Departemen Hukum dan HAM. Instrumen hukum untuk menjalankan panitia legislasi dapat berupa peraturan bersama antara Menteri Dalam Negeri dan Menteri Hukum dan HAM. Menteri Hukum dan HAM telah menyodorkan konsep kerja sama tersebut, namun sampai sekarang, Menteri Dalam Negeri belum merespons hal tersebut.

Di masa mendatang, untuk penyiapan prolegda, sebaiknya masing-masing daerah membentuk perda tentang prolegda, atau setidak-tidaknya dengan keputusan DPRD dari hasil kesepakatan bersama penentuan prolegda antara DPRD dan pemerintah daerah, sehingga prolegda sebagai lembaga resmi, harus dilaksanakan oleh pembentuk perda secara konsisten dan konsekuen. Komitmen untuk tidak melakukan salip-menyalip karena alasan urgensi atau kepentingan daerahnya untuk membentuk suatu perda, perlu lebih ditingkatkan karena ini menyangkut etika kepemerintahan. Sekali menetapkan prioritas dalam prolegda, harus dilaksanakan sesuai dengan jadwal yang telah ditentukan.