Legalitas.Org

SUHARIYONO AR[1]

1.    Pendahuluan

Berdasarkan data yang ada, dapat diketahui bahwa saat ini ada ratusan program legislasi dari seluruh departemen/LPND, baik yang telah selesai disusun maupun yang dalam proses penyusunan, termasuk persiapan naskah akademiknya dan proses harmonisasi di Departemen Hukum dan HAM.

Sebagaimana diketahui bahwa jumlah program legislasi yang diajukan, setiap tahun terus bertambah, padahal oleh Baleg dan Pemerintah telah ditetapkan sebanyak 284 RUU dalam Program Legislasi Nasional 2005-2009. Ternyata, perkembangan hukum dan kebutuhan hukum masyarakat berubah sesuai dengan perkembangan zaman itu sendiri, terutama perkembanan ilmu pengetahuan dan teknologi.

Pasal 17 ayat (3) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UU P3) menentukan bahwa “Dalam keadaan tertentu, Dewan Perwakilan Rakyat atau Presiden dapat mengajukan rancangan undang-undang di luar Program Legislasi Nasional (Prolegnas).”  Ketentuan ini kemudian digunakan oleh DPR-RI dan Pemerintah untuk mengembangkan keinginannya mengatur sesuatu dalam undang-undang di luar Prolegnas. Dari keinginan tersebut, ternyata membawa dampak yang sangat luas terhadap pencapaian atau target yang semula telah disepakati yang berakibat terbengkalainya Prolegnas itu sendiri.

Departemen Hukum dan HAM, yang mewakili Pemerintah dalam penyusunan Prolegnas, selalu menghadapi persoalan karena tidak dapat melarang atau membatasi prakarsa departemen/LPND dalam mengajukan usulan prolegnas baru, apalagi jika program yang diusulkan tersebut benar-benar penting dan perlu untuk melaksanakan penyelenggaraan negara dan kepemerintahan, misalnya, penyelenggaraan pemilu dan parpol serta keinginan untuk mengubah pengaturan mengenai Mahkamah Konstitusi, Komisi Yudisial, dan Mahkamah Agung.

 Posisi tawar terhadap pengajuan prolegnas baru merupakan salah satu persoalan tersendiri karena ternyata DPR-RI, melalui Balegnya, juga mengajukan usulan prolegnas baru di luar yang 284 RUU tersebut. Dengan demikian, makna Prolegnas 2005-2009 sebagai acuan instrumen perencanaan yang terpadu dan sistematis belum sepenuhnya mengikat. Jika Pasal 17 ayat (3) tersebut dibiarkan berkembang dan tanpa kendali, maka yang terjadi adalah munculnya inflasi jumlah RUU yang berakibat “lebih besar dari pasak”, terkait dengan kemampuan DPR-RI dan Pemerintah untuk menyelesaikan program tersebut. Pemerintah pada dasarnya menunggu diundang untuk membahas suatu RUU karena konsekuensi dari pergeseran kekuasaan pembentukan undang-undang berdasarkan UUD 1945 dan UU P3. Jadi, kemampuan DPR-RI lebih dipertaruhkan untuk menyelesaikan RUU, dibandingkan dengan Pemerintah.

 

2.    Pembentukan Hukum

Pembentukan hukum, dalam hal ini hukum tertulis atau undang-undang, pada dasarnya merupakan suatu kebijakan politik negara yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden (di Indonesia atau pada umumnya di negara lain). Kebijakan di atas merupakan kesepakatan formal antara Dewan Perwakilan Rakyat dan Pemerintah, dalam hal ini Presiden, untuk mengatur seluruh kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara. Kedua badan tersebut mengatasnamakan negara dalam membentuk hukum atau undang-undang. Termasuk suatu kebijakan politik negara adalah pada saat Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden menentukan suatu perbuatan yang dapat dikenakan sanksi atau tidak (sanksi pidana, administrasi, dan perdata).

Aristoteles memandang negara sebagai bentuk masyarakat yang paling sempurna. Jika masyarakat dibentuk demi suatu kebaikan, maka demikian juga halnya sebuah negara atau masyarakat politik. Setiap orang dalam hidup bermasyarakat selalu berbuat dengan maksud untuk mencapai apa yang mereka anggap baik, dan negara dibentuk dengan sasaran kebaikan pada taraf yang lebih tinggi.[2] Pembentuk undang-undang dengan mengatasnamakan negara, seharusnya memandang bahwa negara dibentuk, melalui undang-undang, dengan sasaran kebaikan pada taraf yang lebih tinggi, yakni demi kesejahteraan, ketertiban, keadilan, dan kemakmuran bagi seluruh rakyat.

Moh. Mahfud MD selanjutnya berpendapat bahwa hukum merupakan produk politik yang memandang hukum sebagai formalisasi atau kristalisasi dari kehendak-kehendak politik yang saling berinteraksi dan saling bersaingan. Ia juga menekankan bahwa politik hukum merupakan bagian dari ilmu hukum. Jika ilmu hukum diibaratkan sebagai sebuah pohon, maka filsafat merupakan akarnya, sedangkan politik merupakan pohonnya yang kemudian melahirkan cabang-cabang berupa berbagai bidang hukum seperti hukum pidana, hukum perdata, hukum tata negara, hukum administrasi negara, dan bidang hukum lainnya.

Pandangan Mahfud di atas menggambarkan keadaan pembentukan undang-undang di Indonesia yang menitikberatkan pada politik daripada hukum, walaupun produk akhir politik tersebut tetap sebagai produk hukum yang harus dipatuhi oleh seluruh masyarakat. Hal inilah yang belum disadari oleh pembentuk undang-undang bahwa keputusan politik yang dituangkan dalam suatu undang-undang merupakan produk hukum yang secara yuridis, isinya harus dilaksanakan, walaupun kemudian disadari bahwa undang-undang tersebut sulit dilaksanakan karena substansinya sarat dengan elemen-elemen politik. Mahfud sendiri menyatakan bahwa hukum terpengaruh oleh politik karena subsistem politik memiliki konsentrasi energi yang lebih besar daripada hukum.[3]

Seandainya energi yang lebih besar di atas dimaksudkan untuk  kebaikan pada taraf yang lebih tinggi, yakni demi kesejahteraan, ketertiban, keadilan, dan kemakmuran bagi seluruh rakyat, bukan untuk kepentingan pribadi atau golongan, suatu undang-undang akan mencerminkan apa yang diinginkan oleh Aristoteles. Thomas Aquinas pun menginginkan bahwa tugas pokok seorang penguasa adalah merealisasikan keadilan di muka bumi. Penguasa dalam menjalankan kekuasaan pemerintahannya harus sesuai dengan hukum yang berlaku, dan hukum yang berlaku tersebut harus diturunkan dari hukum kodrat. Hukum kodrat merupakan sumber dari semua norma kebajikan moral.[4]

Konsep tentang hukum sebagai cermin tata keadilan telah dikembangkan oleh para pemikir Yunani, terutama Plato dan Aristoteles. Dalam pandangannya, Plato menyatakan bahwa keadilan akan terwujud jika negara ditata sesuai dengan bentuk-bentuk yang ideal sebagaimana ditetapkan oleh raja yang sekaligus filsuf dan dihubungkan dengan hukum yang berlaku dalam sebuah “polis”. Hukum adalah refleksi pengetahuan manusia pada umumnya yang dikembangkan secara sempurna.

Bagi Plato, hukum identik dengan jalan pikiran yang nalar yang diwujudkan di dalam dekrit-dekrit yang dikeluarkan oleh negara. Hukum memiliki kualitas tidak tertulis dan alamiah sebagaimana terdapat di dalam kodrat manusia.[5]   Hukum juga dipandang identik dengan moralitas dan tujuan hukum adalah menghasilkan manusia yang benar-benar baik. Menurut Plato, hukum diberlakukan dengan maksud untuk membantu manusia menciptakan kesatuan dalam hidup komunitas atau ketertiban sosial, atau demi kebaikan umum. Hal ini dimungkinkan, sebab melalui proses penalaran manusia dapat menemukan hukum dalam bentuknya yang murni, yaitu sesuai dengan dunia ide.[6]

Apakah hukum yang digambarkan oleh Plato telah tergambar dalam negara-negara yang sekarang ada ini. Satjipto Rahardjo menyatakan bahwa berbeda dengan ekonomi dan politik, hukum adalah institusi normatif. Ia akan kehilangan fungsinya apabila tidak bisa tampil dalam kekuatannya yang demikian itu, yakni menundukkan perilaku masyarakat ke bawah otoritasnya. Tentu saja pemaksaan normatif itu memberikan hasil-hasil yang relatif. Ada bangsa yang sangat patuh kepada hukumnya, ada yang setengah patuh, dan macam-macam gradasi lainnya. Tetapi, pada suatu waktu tertentu bisa dirasakan bahwa fungsi normatif hukum itu sudah menjadi terlalu melemah dan hasil ini akan cukup merisaukan.[7] 

Apabila kita sudah sampai pada peringkat pembicaraan seperti itu, maka ia sudah bergeser dari hanya mempersoalkan hukum sebagai suatu bangunan teknologi semata-mata. Kerisauan kita tidak akan terobati oleh jawaban-jawaban yang bersifat teknis semata-mata.

Lawrence M. Friedman menyatakan bahwa tidak ada sistem hukum di negara maju yang benar-benar formal atau informal. Keduanya selalu menyatu. Hukum dari pemerintah yang resmi pada umumnya (walau tidak selalu) bersifat formal: berpola, berstruktur, bersandar pada bahasa tertulis dan pada lembaga dan proses yang teratur. Hukum non-negara biasanya jauh kurang formal, tetapi baik perundang-undangan yang resmi maupun yang tidak resmi adalah gabungan dari keduanya.[8]

Friedman lebih lanjut bertanya, mengapa ada bagian sistem tata tertib sangat formal, ada yang jauh kurang formal, dan ada yang lepas sama sekali dan tidak berbentuk? Kita dapat mulai menjawab dari titik yang mungkin jelas: secara historis yang informal muncul lebih dulu. Masyarakat yang paling sederhana yang mungkin lebih menyerupai masyarakat manusia purba daripada masyarakat urbanisasi, mempunyai sistem hukum yang sangat informal. Tindakan formal tampak mengambil alih setelah sistem informal tidak lagi berfungsi karena satu atau lain hal.

Namun demikian, Friedman pernah menggambarkan adanya komunitas Tristan da Cunha, dalam suatu pulau dengan tanah tandus, terasing, sepi di tengah Samudra Atlantik Selatan yang di dalamnya ada beberapa ratus orang yang tinggal. Mereka bertani kentang dan menangkap ikan. Sebuah tim peneliti mengunjungi pulau tersebut pada 1930-an untuk mengkaji satwa, burung, dan kehidupan sosial. Para ilmuwan sosial tim itu heran melihat betapa penduduknya taat hukum – jika kita boleh menggunakan kata “taat hukum” terhadap orang-orang yang tinggal di suatu tempat di mana justru tidak ada yang tampak seperti hukum yang kita kenal. Tidak ada yang bisa melukiskan contoh kejahatan berat – pembunuhan, perkosaan, atau sejenisnya – yang dilakukan di pulau itu. Tidak ada alat-alat peradilan pidana – tidak ada polisi, pengadilan, hakim atau penjara. Tidak ada yang memerlukannya.

 

3.    Pembentukan Hukum di Indonesia

Sesudah menjalani kehidupan sebagai bangsa yang merdeka selama hampir setengah abad, sampailah kita pada masa-masa kritis yang cukup mendasar. Kita tidak lagi sekadar menghadapi persoalan-persoalan yang berkadar kuantitatif lagi, melainkan sudah bernilai kualitatif.

Berdiri di atas tahun 2004, apalagi membandingkannya dengan keadaan pada tahun 1945 dan lebih mundur lagi pada permulaan abad keduapuluh, Indonesia memang sudah berubah sangat besar dan perubahan itu berlangsung dengan cepat dan semakin cepat. Hukum pun dibuat untuk mencapai perkembangan tersebut, walaupun sangat tersengal-sengal. Hukum berusaha mencapai perkembangan tersebut, namun ternyata masyarakatnya belum siap untuk melaksanakan hukum yang dibuatnya itu. Padahal hukum harus ada dalam masyarakat dengan tugas menjaga ketertiban dan memberikan keadilan.

Tentang keadaan tersebut, Satjipto Rahardjo pernah bertanya apakah “hukum untuk masyarakat” atau “masyarakat untuk hukum”?[9] Memilih yang pertama menimbulkan suasana yang dinamis, sedangkan yang kedua statis dan stagnant atau macet. Kiranya cukup jelas bahwa kemacetan tersebut terjadi karena masyarakat yang berubah itu dipaksa untuk dimasukkan ke dalam bagan-bagan hukum yang ada.

  Kendati kita memilih  yang pertama yakni “hukum untuk masyarakat”, bagi suatu bangsa yang berubah dengan cepat, siasat tersebut tidak sepenuhnya menjamin bahwa keadaan akan teratasi dengan baik. Sebab pertanyaan yang kemudian bisa diajukan adalah “seberapa besar” perubahan dilakukan agar hukum benar-benar dapat disiapkan untuk melayani masyarakatnya dengan baik?

Mochtar Kusumaatmadja, tampaknya juga bertanya dan pesimis terhadap hukum di Indonesia, karena tanda-tanda mulai tumbuhnya pengakuan dari pentingnya fungsi hukum pembangunan, menunjukkan bahwa kita tidak dapat menghindarkan kesan bahwa di tengah-tengah kesibukan tentang pembangunan ini terdapat suatu kelesuan (melaise) atau kekurangpercayaan akan hukum dan gunanya dalam masyarakat.[10]

Harkristuti Harkrisnowo, juga merasa pilu tentang hukum di Indonesia. Harkristuti menyatakan bahwa di tengah suasana Indonesia yang masih mengalami berbagai cobaan besar sejak masa fin du siecle (akhir millenium) sampai kini, tidaklah mudah bagi saya untuk memaparkan kondisi hukum kita tanpa kepiluan yang merebak mendengar dan ratapan mereka yang terluka oleh hukum, dan kegeraman yang membahana pada mereka yang memanfaatkan hukum sebagai alat mencapai tujuan tanpa memakai hari nurani.[11]

Pembangunan hukum di Indonesia sudah berlangsung sejak tahun 1970-an dan sampai saat ini belum dilakukan evaluasi secara mendasar dan komprehensif terhadap kinerja model hukum sebagai “sarana pembaruan masyarakat”.[12] Ketiadaan evaluasi tersebut sudah dapat diantisipasi semula oleh Mochtar Kusumaatmadja yang antara lain mengemukakan bahwa ukuran keberhasilan pembangunan hukum tidak sama dengan pembangunan fisik karena pembangunan fisik jelas dapat dinilai dalam bentuk angka-angka termasuk keberhasilan ataupun kegagalannya.[13]

Ketiadaan evaluasi atas keberhasilan model hukum pembangunan tersebut mungkin ada pengaruh dari pendapat di atas sehingga menimbulkan keengganan setiap orang atau para ahli hukum untuk memberikan penilaian atas model hukum pembangunan tersebut. Usaha untuk melakukan kuantifikasi keberhasilan pembangunan hukum saat ini sesuai dengan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2000 tentang Program Pembangunan Nasional bidang Hukum adalah jumlah rancangan undang-undang yang diselesaikan dalam setiap tahun anggaran.

Oleh Romli Atmasasmita, Program Pembangunan Nasional tersebut dikritik karena cara memasukkan jumlah rancangan undang-undang yang direncanakan pada setiap tahun anggaran berjalan bukanlah cara yang tepat untuk menilai keberhasilan pembangunan hukum karena pembangunan hukum dalam arti luas termasuk pembangunan sumber daya manusia hukum, infrastruktur dan kelembagaan hukum yang memadai serta peningkatan budaya hukum (termasuk kesadaran hukum masyarakat yang birokrasi) dan anggaran biaya yang memadai.[14]

Romli lebih lanjut menyatakan bahwa proses legislasi dengan produk perundang-undangan  bukanlah proses yang steril dari kepentingan politik karena ia merupakan proses politik. Bahkan implementasi perundang-undangan tersebut dikenal dengan sebutan “penegakan hukum” atau “law enforcement”, juga tidaklah selalu steril dari pengaruh politik.[15]

Jika demikian halnya, maka hukum di Indonesia, termasuk pembentukannya, tampaknya di luar hukum dalam bentuknya yang murni, yaitu tidak sesuai dengan dunia ide seperti yang dikemukakan oleh Plato. Machfud MD sendiri terkejut terhadap masyarakat yang heran ketika melihat bahwa hukum tidak selalu dapat dilihat sebagai penjamin kepastian hukum, penegak hak-hak masyarakat, penjamin keadilan. Banyak sekali peraturan hukum yang tumpul, tidak mempan memotong kesewenang-wenangan, tidak mampu menegakkan keadilan dan tidak dapat menampilkan dirinya sebagai pedoman yang harus diikuti dalam menyelesaikan berbagai kasus yang seharusnya bisa dijawab oleh hukum. Bahkan banyak produk hukum yang lebih banyak diwarnai oleh kepentingan-kepentingan politik pemegang kekuasaan dominan. Mereka bertanya: mengapa hal itu harus terjadi?

Ternyata hukum tidak seteril dari subsistem kemasyarakatan lainnya. Politik kerapkali melakukan intervensi atas pembuatan dan pelaksanaan hukum sehingga muncul juga pertanyaan berikutnya tentang subsistem mana antara hukum dan politik yang dalam kenyataannya lebih suprematif. Dan pertanyaan-pertanyaan lain yang lebih spesifik pun dapat mengemuka seperti bagaimanakah pengaruh politik terhadap hukum, mengapa politik banyak mengintervensi hukum, jenis sistem politik yang bagaimana yang dapat melahirkan produk hukum yang berkarakter seperti apa. Upaya untuk memberi jawaban atas pertanyaan-pertanyaan di atas merupakan upaya yang sudah memasuki wilayah politik hukum.

 

4.    Pembentukan Undang-Undang

Berdasarkan Pasal 5 ayat (1), Pasal 20, Pasal 21, dan Pasal 22 UUD, pembentuk UU adalah DPR bersama dengan Presiden. Sebelum diadakannya Perubahan UUD 1945 titik berat pembentuk UU ada di tangan Presiden. Namun dengan adanya reformasi, pembentuk UU bergeser ke tangan DPR. Hal ini dapat dibaca dari Pasal 20 ayat (1) Perubahan Pertama UUD 1945 yang berbunyi: DPR memegang kekuasaan membentuk UU.  Rumusan Pasal 20 ayat (1) ini merupakan pindahan dari Pasal 5 ayat (1) lama yang berbunyi: Presiden memegang kekuasaan membentuk UU dengan persetujuan DPR.  Selama kurang lebih 30 tahun, rumusan Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 (lama) ini ditafsirkan bahwa pembentuk UU adalah Presiden, sedangkan DPR hanyalah “bersetuju” untuk “setuju” atau “tidak setuju” terhadap RUU yang dibentuk atau disusun oleh Presiden. Setelah Perubahan Pertama dan Kedua UUD 1945 yang dilakukan tahun 1999 dan tahun 2000, pemegang kendali pembentukan UU adalah DPR. Dengan demikian sekarang  DPR (termasuk DPRD) berkewajiban menyusun program legislasi nasional (Prolegnas/Prolegda), dan menyusun perencanaan, analisis, evaluasi, yang didukung oleh penelitian dan pengkajian peraturan perundang-undangan.  Sedangkan Presiden (Pemerintah) sebagaimana bunyi Pasal 5 ayat (1) Perubahan Pertama UUD 1945 yang berbunyi: Presiden berhak mengajukan RUU kepada DPR, hanyalah mempunyai “hak” yang dapat digunakan atau tidak digunakan. 

Berdasarkan Perubahan Keempat UUD 1945 yang menetapkan bahwa MPR tidak lagi sebagai lembaga tertinggi negara melainkan hanya sekedar “forum” yang terdiri atas dua kamar (bikameral) yaitu DPR dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) maka ke depan (sesudah Pemilu 2004) pembentuk UU menjadi tiga lembaga yaitu DPR, DPD, dan Presiden. Namun demikian sebagai legislator utamanya adalah tetap DPR. Sedangkan DPD dan Presiden hanyalah sebagai legislator serta. Dalam UUD, DPD diberikan kewenangan legislasi terbatas khususnya yang berkaitan dengan substansi otonomi daerah dan hubungan pusat dan daerah.

Dalam pembentukan undang-undang, paling tidak ada tiga komponen utama yang saling terkait dan tidak dapat dipisah-pisahkan yang harus dipenuhi. Pertama, adalah lembaga pembentuk undang-undang (UU). Kedua, prosedur atau tata cara pembentukannya. Ketiga adalah substansi yang akan diatur dalam UU. Komponen pertama adalah lembaga/pejabat negara yaitu Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan Dewan Perwakilan Daerah (DPD) serta Presiden. Sebagai pelaksana penyusunan rancangan undang-undang (RUU) di lingkungan pemerintah (eksekutif) Pusat yang membantu Presiden membentuk/membahas RUU adalah para  menteri/kepala LPND dan pejabat struktural dibantu oleh para pejabat fungsional (perancang peraturan perunang-undangan). Di lingkungan pemerintah daerah adalah kepala daerah (gubernur/bupati/walikota) dan pejabat struktural dibantu para pejabat fungsional peneliti dan perancang peraturan perundang-undangan daerah.

Apabila salah satu komponen utama pembentukan UU tersebut tidak berjalan dengan baik maka hasilnya adalah suatu produk hukum yang cacat yang dapat dibatalkan melalui hak uji yang dilaksanakan oleh Mahkamah Konstitusi.[16] Dalam komponen kedua, termasuk pula pelaksanaan asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik.

Asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik menurut I.C. van der Vlies dalam bukunya yang berjudul Handboek Wetgeving dibagi dalam dua kelompok yaitu:[17]

·   Asas-asas formil :

1)        Asas tujuan yang jelas (beginsel van duidelijke doelstelling), yakni setiap pembentukan peraturan perundang-undangan harus mempunyai tujuan dan manfaat yang jelas untuk apa dibuat;

2)        Asas organ/lembaga yang tepat (beginsel van het juiste orgaan), yakni setiap jenis peraturan perundang-undangan harus dibuat oleh lembaga atau organ pembentuk peraturan perundag-undagan yang berwenang;  peraturan perundang-undangan tersebut dapat dibatalkan (vernietegbaar) atau batal demi hukum (van rechtswege nieteg), bila dibuat oleh lembaga atau organ yang tidak berwenang;

3)        Asas kedesakan pembuatan pengaturan (het noodzakelijkheidsbeginsel);

4)        Asas kedapatlaksanaan (dapat dilaksanakan) (het beginsel van uitvoerbaarheid), yakni setiap pembentukan peraturan perundang-undangan harus didasarkan pada perhitungan bahwa peraturan perundang-undangan yang dibentuk nantinya dapat berlaku secara efektif di masyarakat karena telah mendapat dukungan baik secara filosofis, yuridis, maupun sosiologis sejak tahap penyusunannya;

5)        Asas konsensus (het beginsel van de consensus).

 

·   Asas-asas materiil:

1)        Asas terminologi dan sistematika yang benar (het beginsel van duidelijke terminologie en duidelijke systematiek);

2)        Asas dapat dikenali (het beginsel van de kenbaarheid);

3)        Asas perlakuan yang sama dalam hukum (het rechtsgelijkheidsbeginsel);

4)        Asas kepastian hukum (het rechtszekerheidsbeginsel);

5)            Asas pelaksanaan hukum sesuai dengan keadaan individual (het beginsel van de individuele rechtsbedeling).

Di Indonesia, asas pembentukan peraturan perundang-undangan tersebut dikembangkan dan merupakan asas yang bersifat komplementer (melengkapi) dari asas-asas dalam pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik yang selama ini telah diterapkan yaitu: [18]

a.    pengayoman, yaitu setiap peraturan perundang-undangan harus berfungsi mengayomi seluruh masyarakat dan memberikan perlindungan hak asasi manusia yang hakiki.

b.    kemanusiaan, yaitu setiap peraturan perundang-undangan harus bersifat manusiawi dan menghargai harkat dan martabat manusia serta tidak boleh membebani masyarakat di luar kemampuan masyarakat itu sendiri.

c.kebangsaan, yaitu setiap peraturan perundang-undanga harus mencerminkan sifat dan watak bangsa Indonesia yang berasaskan musyawarah dalam mengambil suatu keputusan.

d.    kekeluargaan, yaitu setiap peraturan perundang-undangan harus mencerminkan asas musyawarah mufakat dalam setiap penyelesaian masalah yang diatur dalam peraturan perundang-undangan.

e.    kenusantaraan, yaitu setiap peraturan perundang-undangan merupakan bagian dari sistem hukum nasional yang berdasarkan Pancasila, atau wilayah/daerah tertentu, sesuai dengan jenis peraturan perundang-undangan tersebut.

f.     kebhinekatunggalikaan, yaitu setiap perencanaan, pembuatan, dan penyusunan serta materi muatan perundang-undangan harus memperhatikan keragaman penduduk, agama, suku dan golongan, khususnya yang menyangkut masalah-masalah yang sensitif dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara.

g.    keadilan yang merata, yaitu setiap peraturan perundang-undangan harus mencerminkan keadilan bagi setiap warga negara tanpa kecuali.

h.    kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan, yaitu setiap peraturan perundang-undangan  materi muatannya tidak boleh berisi hal-hal yang bersifat diskriminatif.

i.      ketertiban dan kepastian hukum, yaitu setiap peraturan perundang-undangan harus dapat menimbulkan kepastian hukum dan ketertiban dalam masyarakat.

j.      keseimbangan, keserasian, dan keselarasan, yaitu setiap peraturan perundang-undangan materi muatannya atau isinya harus mencerminkan keseimbangan, keserasian, dan keselarasan, antara kepentingan individu dan masyarakat, serta bangsa dan negara.

Pasal 5 UU P3 menentukan bahwa dalam membentuk Peraturan Perundang-undangan harus berdasarkan pada asas   Pembentukan   Peraturan Perundang-undangan yang baik yang meliputi:

a.      kejelasan tujuan;

b.      kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat;

c.      kesesuaian antara jenis dan materi muatan;

d.      dapat dilaksanakan;

e.      kedayagunaan dan kehasilgunaan;

f.       kejelasan rumusan; dan

g.      keterbukaan.

 

 

5.    Proses Legislasi dan Pengembangan Sistem Hukum Nasional

Proses legislasi yang dikemukan di atas pada dasarnya merupakan permasalahan tersendiri dan hal ini mewarnai dan berdampak pada sistem hukum nasional yang akan dibentuk oleh pembentuk peraturan perundang-undangan, termasuk pembentukan peraturan daerah. Pengalaman menunjukkan betapa tahun pertama reformasi diwarnai oleh pembentukan peraturan perundang-undangan yang reformatif yang substansinya secara umum mengedepankan peran masyarakat dalam segala aspek kehidupan karena ketidakpercayaan pada sistem pemerintahan yang dijalankan selama ini.

Dalam kurun waktu 1999 sampai sekarang, sistem hukum nasional bergejolak untuk mencari jati diri dan hal ini merambah ke berbagai bidang, terutama bidang peradilan. Masyarakat tidak percaya lagi terhadap sistem peradilan yang sedang berjalan saat ini sehingga berbagai cara ditempuh untuk mengawasi sistem tersebut dengan membentuk badan-badan dan institusi yang sifatnya ad-hoc. Belum lagi adanya perintah berbagai undang-undang untuk membentuk komisi, dewan, gugus tugas, dan lain-lain dalam rangka mengawasi gerak penyelenggaraan pemerintahan, padahal institusi pengawasan telah ada dan berjalan.  Sistem tersebut juga merambah ke ranah politik dengan menyatakan diri dan atas nama demokrasi sebagai tameng dalam mengubah sistem yang telah ada. Masyarakat selalu bertanya, sistem hukum yang dibangun oleh UUD 1945 setelah perubahan ke-empat ini mau diarahkan ke mana?

  Setelah sistem yang dipilih di atas berjalan, ternyata dalam perjalanannya tidak sepenuhnya dapat diterapkan dan malah menimbulkan  permasalahan baru. Untuk itu, dalam kurun waktu peralihan ini, kita semua diharapkan dapat memberikan sumbangsih pemikiran, sistem hukum mana yang akan dipilih dan yang cocok untuk kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara.

 

6.    Naskah Akademik

Naskah akademik (NA) adalah naskah yang dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah mengenai konsepsi yang berisi latar belakang, tujuan penyusunan, sasaran yang ingin diwujudkan dan lingkup, jangkauan, objek, atau arah pengaturan RUU (Pasal 1 Perpres Nomor 68 Tahun 2005). Perlu tidaknya NA dalam Perpres tersebut merupakan pilihan bagi Pemerintah untuk menyediakan, sedangka bagi DPR-RI melalui Tata Tertibnya, penyediaan NA diwajibkan dalam setiap penyusunan RUU. Secara tidak langsung, kewajiban tersebut berimbas bagi Pemerintah untuk selalu menyediakan. Jika Pemerintah tidak menyediakan, kemungkinan besar RUU yang diajukan tidak dapat masuk dalam Prolegnas sebagai daftar prioritas.

Mengapa NA dianggap penting untuk dijadikan landasan penyusunan suatu RUU? Sesuai dengan definisi di atas, setidak-tidaknya suatu RUU dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah  mengenai konsepsi yang berisi latar belakang, tujuan penyusunan, sasaran yang ingin diwujudkan dan lingkup, jangkauan, objek, atau arah pengaturan.

 NA dalam proses penyusunan suatu RUU merupakan potret atau peta tentang berbagai hal atau permasalahan yang ingin dipecahkan melalui undang-undang yang akan dibentuk dan disahkan. Makna yang sering dikemukakan oleh pembentuk undang-undang bahwa dalam pertimbangan RUU selalu dicantumkan segi filosofis, sosiologis, dan yuridis, mengingatkan kepada kita semua betapa segi tersebut penting karena terkait dengan konstatasi fakta yang ada dan bagaimana fakta tersebut dapat dipecahkan melalui cara-cara yang filosofis dan yuridis.

Dengan NA, fakta yang dianggap bermasalah dipecahkan secara bersama oleh Pemerintah dan DPR-RI (atau pemda dan DPRD), tanpa mementingkan golongan atau kepentingan individu. Jika NA selalu mendasarkan pada urgensi dan tujuan penyusunan, sasaran yang ingin diwujudkan, pokok pikiran, lingkup, atau objek yang akan diatur, serta jangkauan serta arah pengaturan yang memang dikehendaki oleh masyarakat, maka proses bottom up yang selama ini diinginkan oleh masyarakat, akan terwujud. Jika suatu RUU atau Rperda yang dihasilkan melalui proses bottom up, diharapkan undang-undang  atau perda yang dihasilkan akan berlaku sesuai dengan kehendak rakyat dan berlakunya akan dipastikan langgeng.

NA sebagai dasar urgensi dan tujuan penyusunan, sasaran yang ingin diwujudkan, pokok pikiran, lingkup, atau objek yang akan diatur, serta jangkauan serta arah pengaturan, harus diterapkan berdasarkan penelitian dan pengkajian dengan  menggunakan metodologi yang baik. Tanpa menggunakan metode penelitian yang baik, hasil yang dicapai dalam menyumbangkan pikiran dalam pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik tidak akan terwujud.

 

Cisarua - Bogor, 6-8 Maret 2007

 

 

 

 

 

 

 

Daftar Bacaan

Atmasasmita, Romli,  Moral dan Etika Pembangunan Hukum Nasional: Reorientasi Politik Perundang-undangan, Makalah disampaikan dalam Seminar Pembangunan Hukum Nasional VIII di Bali, 14-18 Juli 2003

Friedman, Lawrence M. American Law an Introduction, Second Edition, Penerjemah Wishnu Basuki, Tata Nusa Jakarta, 1984

Harkristuti Harkrisnowo, Rekonstruksi Konsep Pemidanaan: Suatu Gugatan terhadap Proses Legislasi dan Pemidanaan di Indonesia, Orasi pada Pengukuhan Guru Besar Tetap dalam Ilmu Hukum Pidana, Fakultas Hukum Universitas Indonesia, 8 Maret 2003

Kusumaatmadja, Mochtar, Konsep-Konsep Hukum dalam Pembangunan, Kumpulan Karya Tulis, Alumni, Bandung, 2002

Mahfud MD, Moh. Politik Hukum di Indonesia, LP3ES

Rahardjo, Satjipto Sisi-sisi Lain dari Hukum di Indonesia, Kompas, Jakarta, 2003

Sumarjono, E. Etika Hukum: Relevansi Teori Hukum Kodrat Thomas Aquinas, Kanisius, 2002

 

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945

Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan